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城市建设
罗湖城市更新 再造新“深圳速度”
2016/8/31

    深圳政府令“一纸落,满盘活”,改革风吹来罗湖“春”——

       编者按

       三天盖一层楼、曾创造出“深圳速度”的深圳市罗湖区,是中国改革开放的名片,也是深圳最早开发建成的城区,创造过诸多成就,承载过诸多辉煌。当年小平同志,曾在罗湖国贸旋转餐厅,俯瞰深圳罗湖的繁华,审视“深圳经济特区总体规划图”。

       然而时过境迁,30多年后的罗湖已被旧工业区、旧商业区、旧居住区和旧城中村之“四旧”困扰,发展难以为继。昔日风光无限的罗湖区,如何化解空间瓶颈,破茧成蝶,已经迫在眉睫!

       这时,有人回忆起1992年小平同志在深圳说的话:“改革开放胆子要大一些,敢于试验,不能像小脚女人一样。看准了的,就大胆地试,大胆地闯。”

       2015年初,习近平总书记对深圳工作作出重要批示,要求深圳市要牢记使命、勇于担当,开动脑筋、解放思想,大胆探索、勇于创新,在“四个全面”中创造新业绩,努力使经济特区建设不断增创新优势、迈上新台阶。

       对于罗湖区而言,怎么大胆探索、勇于创新,改变“四旧”面貌?请看中国经济导报本期特别报道。

       罗湖区城市更新改革试点轰轰烈烈,转眼到了一周年之际。日前,记者对罗湖区委书记贺海涛进行了专访,了解了他们从最初的生疏、摸着石头过河,到现在的熟悉、顺畅运作的探索过程,同时他们也积累了丰富的实战经验和成功个案。贺海涛说,昔日“深圳速度”创造者,在市政府令“一子落,满盘活”大胆创新背景下,依法行政,简政放权,权利下沉,如今罗湖区正在蝶变重生。

       说到“一子落,满盘活”的“市政府令”,还得从2015年3月马兴瑞任职深圳市委书记说起,至2015年7月,才4个月马兴瑞就已多次调研罗湖区,针对罗湖区发展遇到的困境,给出了破解之策——在罗湖开展深圳城市更新试点。这项改革既是立足于解决区里的发展问题,在更大意义上,是为市里“简政放权”、“强区放权”、“权责对等”探路,为深度城市化下提升城市发展质量探路。随后的2015年8月29日,深圳市市长许勤签发了第279号深圳市政府令:《关于在罗湖区开展城市更新工作改革的试点决定》,试点期限2年。根据《行政许可法》第二十四条:政府令具有规章法律效力,以政府令方式发布,使改革于法有据。一场城市更新的战役由此开始——

       一纸政府令破解“合成谬误”

       新改革试点,由此又让罗湖区成为“第一个吃螃蟹”的区。正是因此,罗湖城市更新试点一年来取得的成果、经验,乃至暴露的瑕疵和不足,都将被深圳乃至全国关注。

       “试点改革进行后,职责和权利对等了,虽然任务重了,比以前忙多了,但机遇多了,看到老城区焕发新活力,我心里很高兴!”近两个小时的专访中,贺海涛聊起“罗湖模式”面带喜色,侃侃而谈,信心十足。

       罗湖区在空间格局上是“一半山水一半城”,总面积78.36平方公里。其中44.64平方公里为生态保护区,建成区只有33.72平方公里。建成区中“四旧”(旧工业区、旧商业区、旧城中村、旧住宅区)总占地面积约8.3平方公里,占建成区面积的1/4。作为老城区,罗湖不仅存在着发展空间饱和、土地资源难以为继,还有早期规划落后、基础设施后天老化等一系列问题。

       贺海涛通过浅显易懂的话语,讲解了“罗湖模式”改革的核心体会:“以前区一级政府没有权,权都在深圳市规划和国土资源委员会(以下简称“市规土委”)等职能部门,但他们没有发展的压力和责任。但我们区政府有责任和压力,要承担经济指标提升责任,要为民生发展谋计策。现在,出了市政府令,这个权利下沉了,下沉到基层手里了,解决了于法有据的问题。更重要的是,现在我们的权利和责任对等了,对罗湖区而言,是发展的新契机,我们有动力,有干劲。”贺海涛说,“深圳市的罗湖城市更新改革找准了简政放权和基层期盼这一最佳结合点,把改革红利真正变成了发展动力。我们有共同的感受,以前市里也多次提简政放权,但大部分下放的与其说是‘权’,不如说是‘责’,调动不起基层的积极性,难以达到改革的目的。而此次下放的城市更新改革审批权,与区里发展密切相关,自然而然激发了基层的干劲。”

       贺海涛认为,如今权利下沉,罗湖区委区政府强有力的统筹,是城市更新改革试点破解合成谬误、提升效率的重要保障。以前城市更新审批链条长、时间久,原因不仅仅只在市规土委,而是审批权分散在市里9个职能部门,每个部门都有自己一整套规范的运作流程,严格照此流转,整体时间必然很长,也就是萨缪尔森提出的“合成谬误”。事实上,此前市规土委也意识到此问题,希望打破固化的条条框框,但市规土委内部利益纠葛太深,其与其他市直职能部门是平行单位,很难做到统筹协调。审批权下放后,区里通过领导小组会和“一站式”服务系统,在区级层面实现了审批统筹,尽量避免出现“合成谬误”现象,也走出了由规划国土部门单一推动城市更新的误区。取得了项目审批的效率,与时间赛跑,加速发展。

       很显然,城市更新在区级审批更有助于实现综合更新、一揽子解决城区发展短板的目的。贺海涛强调,特别罗湖这类老城区,存在着城区老化、产业老化、人口结构老化、配套设施老化等多种问题交织的困难,区一级自己更了解自己区的情况,市一级规划国土部门审批时难以考虑周全,容易引发不稳定因素;此外,民生短板突出,党群服务中心、文体设施在上级考核时很多不达标,这是市直部门很难体会到的的老城区“管理之殇”。“比如,现在区里审批城市更新项目时,严格控制商务公寓建设,尽可能提高停车位配建比,根据片区民生短板,合理配置公共配套设施。凡是满足不了学位、交通等的更新项目一律不审批。”贺海涛说。

       简化流程给了城市更新的高效率

       政府令发布后,罗湖区迅速与对口部门衔接,并在深圳市法制办指导下,梳理出涉及城市更新工作的职权共计25项,其中22项职能下放至区行使,其余3项因法律规定等原因无法下放,以绿色通道形式加快审批。

       在市规土委方面,除地名许可、测绘查丈、房地产预售、储备用地管理、档案管理事项外,原由市规土委及其派出机构行使的涉及罗湖区城市更新项目的行政审批、行政确认、行政服务、行政处罚、行政检查等职权都下放到区里。

       “与职权调整相配套,市规土委还将涉及城市更新的各基础数据信息向区里开放,包括罗湖辖区国土地理信息、产权信息、地籍、房产档案查询系统,以前这些数据信息他们市规土委对区里可是保密的哟。”贺海涛笑着说。

       权利下放的同时,审批的层级也较少了。改革前,城市更新审批要经过区、原市规土委直属一局、市规土委城市更新局、市政府四级。改革后,减少了市规土委直属一局、市规土委两个层级。这两个层级,原本是城市更新项目审批流转最长的环节,正常情况下,项目报送直属一局审核,直属一局征求各相关部门意见,完成初审并经局业务会审议通过后再报送市规土委审批;市规土委仍需再次征求各处室意见并经委业务会审议。

       总体而言,“罗湖模式”简化流程包括:改革前,城市更新项目在政府部门需要经过的审批环节约25个,承接试点后,罗湖区在政策法规范围内,尽可能地对流程进行整合再造,如实行计划和规划同步申报;在签订土地使用权出让合同时提前介入报建环节,使方案设计与其他部门审批同步等,将审批环节由25个变成12个。

       经过以上措施,城市更新项目审批由以前深圳市规土委审批30月至39个月(比较顺利的情况下),到现在的12月内审批完成。今年6月罗湖举办了六大项目集中开工,深圳市委书记马兴瑞参加奠基仪式,其中兆鑫·汇金广场、银湖时代中心、深圳(罗湖)互联网金融产业总部基地3个项目,都是改革试点后向区里申报的项目,8个月即走完审批全部流程。

       大数据支撑“阳光更新”

       审批权下放后,市规土委同时将涉及城市更新的一些基础数据信息向罗湖区开放,但在实际运用中,罗湖感觉这个系统还不能满足工作需求。由此,在原来的基础上,罗湖区里开发建设了城市更新“一张图”查询系统,包含全区城市更新项目库、公共配套设施库,实现了交通路网、学校、社康中心等各类数据同步查询、图形定位、统计分析。涉及政府审批的51个节点和29个部门的工作进度可在线查询和显示,每个项目处于哪个环节、进展到哪个阶段一目了然。

       深圳城市更新项目审批利益重大,仅这两年已有多名深圳市规划国土委的处长、副处长,多个直属管理局的局长、副局长,甚至科长,副科长、科员、雇员等被调查,腐败的风气令人惊讶。

       罗湖区怎样防患于未然,记者问贺海涛,他笑着说:“由罗湖区纪委牵头成立城市更新试点工作廉政风险防控小组,驻点巡查,前移关口,加强监督,特别对容积率、地价等廉政风险点从严监控。”

       罗湖区城市更新局与罗湖检察院签署了《关于共同推进城市更新工程项目专项预防工作的意见》,建立了城市更新工程项目专项预防工作机制,为预防城市更新工程项目职务犯罪、促进工程廉洁提供了制度保障。

       罗湖区城市更新局在纪委的指导下,建立了内部防控机制,召开工作例会、局业务会、局务会时,同步向区纪委报备,区纪委“随机抽查”。

       而罗湖为了保障城市更新改革试点廉洁、规范、高效开展,区里提出“阳光更新”的理念,要让城市更新审批“按标准走没有例外”,让市场主体“找制度不找人”。以下是一年来的制度探索,具体包括:2015年8月,制定出台《罗湖区城市更新实施办法》;2015年12月,制定“罗湖区城市更新项目‘一站式’审批服务流程图”;2016年3月,制定《罗湖区城市更新业务办理指南》;2016年5月,制定出台《罗湖区城市更新重点项目认定办法》;正在编制《罗湖城市更新操作手册》,预计9月出台;正在制订《罗湖区旧住宅区城市更新若干规定》,预计今年12月出台。

       2016年7月起,推出“城市更新开放日”,每两周举办一次。由城市更新审批相关部门现场为市场主体答疑解惑、解决问题,促进了城市更新的公众参与,使城市更新更加公开透明。还定期举办“城市更新媒体发布会”,公开城市更新政策、制度、工作信息及工作进展,接受媒体和市民的监督。

       后记·——————————————

       今年1月29日,在深圳市政协会议上,深圳市委书记马兴瑞总结发言时说:“我来深圳10个月了,恰恰是(深圳)改革开放、解放思想上已经在走下坡路、落伍的关键时期,我一直在研究这个问题,什么原因使深圳现在的思想观点被禁锢?

       我认为我们的官员,我们部门实际上在开拓进取方面已经很落后了,今后深圳能不能真正建成现代化、国际化、创新型城市,最根本的就是解放思想,找出未来发展的短板。城市更新项目,市规土委审批需要3到5年,为什么区里却说12月内全部完成审批,究竟为何说法差别那么大,这样的效率工业怎么搞,科技怎么搞,为什么深圳叫不响土地供给制度改革,这些问题都值得思考。”

       如上,以书记马兴瑞和市长许勤为首的市委市政府敢于改革的精神,恰恰是深圳发展的动力源泉。罗湖区委书记贺海涛在接受采访时,他是那么信心十足,始终面带微笑,他的信心来源于马兴瑞书记的改革决心,使他对罗湖的发展信心倍增:“恰逢深圳经济特区成立36周年之际,罗湖区的城市更新改革试点也一周年了,取得这样的喜人成果,这样的改革就应该总结经验,加速推广到全市各区,为深圳发展增添新动力。”在撰写本稿件时,记者也接到了深圳其他区领导打来的电话,希望去采访他们区里的城市更新情况,本报以后将陆续系列推出深圳城市更新情况的相关报道,敬请读者关注。

       “罗湖模式”成效与不足

       ●创造一批产业空间。改革试点以来,罗湖区共受理城市更新项目33个,目前在册登记项目共72个,完成了8个项目区级计划审批,15个项目规划审批,11个项目市建环委审批,推动9个项目开工,预计下半年还有7个项目开工。9个项目新增产业空间195万平方米,按照受理的33个项目统计,改造后将新增产业空间600万平方米。

       ●拉动投资快速增长。截至7月底,罗湖区固定资产投资完成94.60亿元,同比增长41.5%,高出全市平均水平18个百分点。其中城市更新项目完成投资53亿元,同比增长80%,占全区固定资产投资总额的56%。虽然与深圳其他区相比体量很小,但与自身相比已是创历史新高。为了自加压力,罗湖区提出了“两个100、两个翻番”的任务目标,即2016年,城市更新完成固定资产投资100亿元,比2015年翻番;到2017年,在2016年100亿元基础上再加100亿元,达到200亿元;列入计划项目达到100个,比2015年52个翻一番。

       ●有效弥补民生短板。市政和基础设施欠账是老城区最大的“痛点”。改革试点前,市里对罗湖公共设施配置了解有限,比如学位,有的项目批了商务公寓和住宅,却没考虑周围学位能否满足,将来可能出现上访隐患。目前罗湖区已批规划的15个项目,增加道路、绿地等公益设施面积18万平方米,建成后将打通微循环道路13条,提供公交首末站3个、幼儿园1个、文化活动站2个、社区管理用房4个、社区健康服务中心2个、社区警务室3个、小型垃圾转运站2个、邮政所1个。

       ●不足包括:专业力量仍然不足;深圳市事权下放尚不全面;开放系统不够彻底;对企业的短视行为缺乏有效约束手段。

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